如何依法准确适用监察强制到案措施

根据反腐败工作需要和监察工作特点，修改后的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)授予监察机关强制到案、责令候查和管护三项监察强制措施，构建了轻重结合、配套衔接的监察强制措施体系。修改后的《监察法》第二十一条规定，监察机关根据案件情况，经依法审批，可以强制涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人到案接受调查。修改后的《监察法》将于2025年6月1日施行，施行后监察机关如何依法准确适用强制到案措施，笔者认为应该把握好以下几个方面。

一、把握好监察强制到案措施的适用条件

强制到案措施解决了监察实践中存在的部分被调查人经通知不到案的问题，保障了调查工作的顺利进行，防止被调查人逃避调查和进行毁灭、伪造证据，或者逃跑、自杀等行为，增强了监察执法权威性。作为一种限制人身自由的法定措施，在适用时必须严格遵守法定原则,把握好强制到案措施的适用条件。

(一)强制到案措施适用的主体。作为一项新增加的监察强制措施，只有监察机关有权适用强制到案措施，其他任何机关、团体或个人都无权适用。因此，只有以监委名义立案调查或者以纪委监委名义立案审查调查的案件，方可对被调查人使用强制到案措施。在实践中，仅以纪委名义立案审查的被审查人，不能对其使用强制到案措施。被审查人作为中共党员，到案接受审查是其作为党员应履行的义务，如果经通知不到案，以期通过消极的“不到案”行为逃避组织审查，本质上属于对抗组织审查行为，根据《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)第63条规定构成违反政治纪律。此外，在党组织纪律审查中，依法依规负有作证义务的党员拒绝作证或者故意提供虚假情况，根据《条例》第80条规定构成违反组织纪律。

(二)强制到案措施适用时间和对象。修改后的《监察法》规定，只能对涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人采取强制到案措施。根据《监察机关监督执法工作规定》第十六条和《纪检监察机关监督检查审查调查措施适用规定》第八条规定，强制到案措施适用的时间应当在立案后进行，适用的对象是涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人。在实践中，监察机关要准确把握“涉嫌严重职务违法或者职务犯罪”的范畴，即根据现有证据可以证明被调查人涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，可以初步判断被调查人达到刑事犯罪标准。对于一般违纪违法的被调查人，不能适用强制到案措施;对于被调查人以外的人员，如尚未立案调查的涉案人、证人或者受害人，更不能适用该项措施。

(三)强制到案措施适用的情形。强制到案措施是一种预防性措施，而非惩戒措施。对被调查人适用强制到案措施，应当是“经通知不到案”，且有采取强制到案措施的必要性。在适用过程中，应注意把握两点：一是监察机关应当先对被调查人进行通知，不能未经通知直接对被调查人采取强制到案措施。在监察机关依法通知了被调查人，但被调查人无正当理由拒不到案接受调查，具有明显的干扰、妨碍监察机关调查工作的主观故意，此种情形方可认定为“经通知不到案”。实践中，存在被调查人具有无法到案的正当理由，如住院做手术或者紧急公务等，则不能直接适用强制到案措施。二是监察机关应当对强制到案措施使用进行必要性审查。根据《纪检监察机关监督检查审查调查措施适用规定》第十一条和第十二条规定，纪检监察机关应当坚持从严使用、严谨滥用的原则，综合考虑调查工作需要、采取措施的紧急程度、必要性和关联性等情况，确定采取措施的对象、种类、时限等，不得超过必要限度。因此，监察机关应当对使用强制到案措施进行必要性审查，经过科学研判方可使用该项措施。

二、把握好监察强制到案措施的使用要求

修改后的《监察法》坚持授权与控权相结合，明确使用强制到案等调查措施应当按照规定的权限和程序报批，防止权力滥用。监察机关及其工作人员应当严格遵守强制到案措施的使用要求，做到依法、文明、规范开展调查工作，确保使用的合法性和正当性。

(一) 强制到案措施的审批程序。“强制到案”是有别于“管护”“留置”一种监察强制措施，是对未被管护或者留置的被调查人强制其到案接受谈话或者讯问的措施，监察强制到案措施相当于刑事强制措施拘传，使用要求与拘传基本一致。作为一种限制人身自由的监察强制措施，要按照确定的审批权限履行报批手续。根据《纪检监察机关监督检查审查调查措施适用规定》第十条和修改后的《监察法》第四十六条第一款规定，采取强制到案措施的，应当按照规定的权限和程序，经监察机关主要负责人批准。

(二)强制到案措施的执行要求。根据《监察机关监督执法工作规定》第二十五条、《纪检监察机关监督检查审查调查措施适用规定》第十三条和第十四条规定、修改后的《监察法》第四十四条第一款和四十九条第一款规定，对被调查人采取强制到案措施，应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章，必要时候提请公安机关派员配合。拘传是公安机关、人民检察院和人民法院对未被羁押的犯罪嫌疑人、被告人依法强制其到案接受讯问的一种刑事强制措施，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)等法律有关规定，拘传只需向被拘传的犯罪嫌疑人出示《拘传证》，即可对其进行讯问。鉴于强制到案措施使用时已向被调查人出具了强制到案措施文书，参照拘传使用规定，对强制到案对象进行谈话或讯问不需要再出具《谈话通知书》或《讯问通知书》。

(三)强制到案措施的时限。强制到案措施属于限制人身自由的监察措施，与刑事强制措施拘传一样，分为一般情况和特殊情况，在执行过程中要重点把握好强制到案持续的时长。在执行过程中，应严格按照修改后的《监察法》第四十六条第二款规定，一般情况，持续的时间不得超过十二小时;需要采取管护或者留置措施的，强制到案的持续的时间不得超过二十四小时。不得以连续强制到案的方式变相拘禁被调查人。对于需要变更为管护或者留置措施的，应及时履行相应报批手续，在规定时限内变更调查措施，并按照修改后的《监察法》第五十条第一款规定，通知被管护人员、被留置人员所在单位和家属。

(四)强制到案措施的通知。《刑事诉讼法》对于使用拘传措施是否需要通知单位或家人未明确规定，修改后的《监察法》对于使用强制到案措施是否需要通知被调查人所在单位和家属也未明确规定。强制到案措施的目的确保调查工作顺利进行，鉴于在采取该项措施之前已将被调查人立案情况通知了单位及其家人，且强制到案措施是非羁押性强制措施，持续的时间较短，一般是在单位或其住所对其采取该项措施，笔者认为不需要另行通知被调查人所在单位和家属。但在解除强制到案措施后，除了对被调查人做好思想疏导工作外，还应当及时通知被调查人所在单位或者家属，与被调查人所在单位或者家属做好交接工作，确保办案安全，切实做好强制到案措施“后半篇文章”。

三、依法保障被监察强制到案人员权益

修改后的《监察法》为加强对监察权的监督与约束，规定了保护被强制到案人员权益，并完善了对监察机关及其工作人员违法办案的申诉制度和责任追究规定。监察机关及工作人员在使用过程中，应依法保障被强制到案人员权益。

(一)对被强制到案人员权益保障。修改后的《监察法》第五十条第三款规定，监察机关应当保障被强制到案人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。对其谈话、讯问的，应当合理安排时间和时长，谈话笔录、讯问笔录由被谈话人、被讯问人阅看后签名。上述规定，从饮食、休息、安全、医疗服务和笔录制作等方面保障了被强制到案人员权益，充分彰显修改后的《监察法》依法全面保障人权的鲜明立场。

(二)对被强制到案人员权益保障的救济途径。修改后的《监察法》第六十九条第一款第一项规定，监察机关及其工作人员采取强制到案法定期限届满，不予以解除或者变更的，被调查人及其近亲属、利害关系人有权向该机关申诉：受理申诉的监察机关应当在受理申诉之日起一个月内作出处理决定。申诉人对处理决定不服的，可以在收到处理决定之日起一个月内向上一级监察机关申请复查，上一级监察机关应当在收到复查申请之日起二个月内作出处理决定，情况属实的，及时予以纠正。上述规定，对被强制到案人员权益保障提供了畅通的救济途径。

(三)对违规采取强制到案措施的惩戒。修改后的《监察法》第七十四条第一款第七项规定，监察机关及其工作人员违反规定采取强制到案措施的，或者法定期限届满，不予以解除或者变更的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。上述规定，对监察机关及其工作人员采取强制到案措施划了红线，要求监察机关及工作人员强化法治思维，准备把握强制到案措施适用条件，确保强制到案措施依法准确适用。